1. De Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen
De PGS bestaat uit een aantal specifieke richtlijnen waarin kaders zijn vastgelegd voor de veilige opslag van gevaarlijke stoffen en bijbehorende activiteiten in Nederland. PGS-richtlijnen [2] beschrijven integraal de belangrijkste risico’s voor:
- omgevingsveiligheid;
- brandveiligheid;
- veiligheid van werknemers.
Naast de bovenstaande risico’s worden in de PGS-richtlijnen ook de mogelijke gevolgen voor rampenbestrijding beschreven. [3]
In de PGS-richtlijnen zijn doelen geformuleerd om deze risico’s te beheersen en de negatieve effecten voor mens en milieu te beperken. Om die doelen te bereiken zijn er in de PGS-richtlijnen maatregelen opgesteld. De maatregelen uit de PGS Nieuwe Stijl zijn tot stand gekomen op basis van een risicobenadering. [4]
In de PGS-richtlijnen worden de maatregelen beschreven vanuit drie uitgangspunten:
- Best Beschikbare Techniek (BBT);
- stand van de wetenschap;
- professionele dienstverlening.
De achterliggende bedoeling hiervan is dat risico’s beheerst worden en negatieve effecten voor mens en milieu worden beperkt of geminimaliseerd worden. Volgens de PGS-richtlijnen zouden de rijksoverheid en bedrijven ook zonder het bestaan van die richtlijnen tot soortgelijke maatregelen moeten komen als opgenomen in de PGS-richtlijnen. Deze richtlijnen beschrijven immers de professionele dienstverlening en stand van de wetenschap. [5]
Op het moment van publicatie zijn veertien PGS-richtlijnen omgezet naar de PGS Nieuwe Stijl en van drie is er een interimversie beschikbaar. Voorbeelden hiervan zijn de veel aangehaalde en volledig nieuwe PGS 37-2, die de opslag van lithiumhoudende energiedragers beschrijft, en de PGS 15, die maatregelen bevat waarmee de risico’s van de opslag van gevaarlijke stoffen in verpakking beheersbaar zijn.
2. Wie hebben met de PGS te maken?
Het speelveld rond de toepassing van PGS-richtlijnen is complex. Bedrijven die werken met gevaarlijke stoffen hebben nagenoeg altijd te maken met een of meerdere PGS-richtlijnen. Van de winkel op de hoek waar elektrische fietsen worden verkocht tot en met een industrieel bedrijf dat op grote schaal bijvoorbeeld verf of schoonmaakproducten produceert.
Als een bedrijf is aangesloten bij een brancheorganisatie, dan biedt deze vaak ondersteuning bij de toepassing van de PGS-richtlijnen. Ook adviesbureaus, zoals Riskonet, kunnen worden ingeschakeld om vraagstukken rond gevaarlijke stoffen op te lossen.
Het bevoegd gezag zit figuurlijk aan de andere kant van de tafel. Vertegenwoordigers van de overheid, zoals de provincie en gemeenten, zijn verantwoordelijk voor het handhaven van de veiligheid in hun werkgebieden. Zij laten zich daarbij ondersteunen door een van de 28 omgevingsdiensten, die gespecialiseerd zijn in vergunningverlening, toezicht en handhaving. Ook de brandweer kan gemeenten, provincies en omgevingsdiensten gevraagd of ongevraagd adviseren bij de verlening van omgevingsvergunningen voor bouwen en milieu. Verder kan de brandweer ook adviseren over het opleggen van gelijkwaardige maatregelen of maatwerkvoorschriften, zeker onder de Omgevingswet die sinds 1 januari 2024 in werking is getreden en die juist ruimte biedt voor (lokaal) maatwerk. Ook deze organisaties vallen op hun beurt terug op overkoepelende instanties met de noodzakelijke expertise. Zo doet de brandweer bijvoorbeeld een beroep op het kennis- en expertisecentrum LEC Industriële Veiligheid.
De verantwoordelijkheid van bedrijven reikt verder dan de dialoog met het bevoegd gezag. Want hoewel indirect, zijn verzekeraars ook een belangrijke partij waar het gaat om de omgang met gevaarlijke stoffen. Zij kunnen met betrekking tot de verzekerbaarheid van opstallen en goederen immers eisen stellen aan de veiligheid van de activiteiten, en doen dat in de praktijk ook. Dat maakt verzekeraars tot gesprekspartners die serieus moeten worden genomen.
Tot slot is er de positie van omwonenden. Zij kunnen, in tegenstelling tot wat velen denken, niet altijd bezwaar maken tegen maatregelen uit de PGS-richtlijnen (opgenomen in de vergunningen). Daarvoor zijn twee redenen:
3. De relatie tussen PGS-richtlijnen en wet- en regelgeving
De PGS-richtlijnen zijn niet rechtstreeks van toepassing op bedrijven. Ze gelden pas op het moment dat er in wet- en regelgeving en/of in een vergunning naar wordt verwezen. Alleen dan zijn ze van toepassing verklaard op een specifiek bedrijf en vormen ze bindende voorschriften. Hierna zullen wij dieper ingaan op PGS-richtlijnen die zijn opgenomen in omgevingsvergunningen.
3.1 PGS-richtlijnen in omgevingsvergunningen die zijn afgegeven vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet
In omgevingsvergunningen die zijn afgegeven vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet (1 januari 2024) is voor sommige bedrijven vastgelegd dat zij de Best Beschikbare Technieken (BBT) moeten toepassen. De concrete invulling van deze BBT-maatregelen is daarbij vaak gebaseerd op PGS‑richtlijnen. In de vergunningvoorschriften stond dan expliciet vermeld aan welke PGS-richtlijn(en) het bedrijf moest voldoen.
Als de initiatiefnemer wilde afwijken van de erkende maatregelen uit de PGS door een gelijkwaardige maatregel te treffen, moest hij hiervoor toestemming vragen bij het bevoegd gezag. [8] In de praktijk betekende dit vaak dat tijdens het vooroverleg of bij de vergunningaanvraag gegevens moesten worden aangeleverd waaruit bleek dat sprake is van een gelijkwaardig beschermingsniveau, bijvoorbeeld in het kader van brandveiligheid. [9] Onder het oude recht werd van deze mogelijkheid in de praktijk maar beperkt gebruik gemaakt.
3.2 PGS-richtlijnen in omgevingsvergunningen vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet
De PGS-richtlijnen Nieuwe Stijl zijn afgestemd op de Omgevingswet, specifiek op het Besluit Activiteiten Leefomgeving (Bal). De Omgevingswet is ingevoerd met als hoofddoel het oude stelsel van ruimtelijke ordening, milieu en bouwen te vereenvoudigen en te integreren. De wet moet leiden tot een moderner, eenvoudiger en meer integraal systeem voor ruimtelijke ordening en milieubescherming, waarbij duurzame ontwikkeling en participatie centraal staan.
Net als onder het oude recht kan in de omgevingsvergunning van een bedrijf worden opgenomen dat het BBT moet toepassen. De bijbehorende BBT-maatregelen kunnen zijn vastgelegd in een of meer PGS-richtlijnen. In tegenstelling tot het oude recht verwijst het Bal niet naar specifieke onderdelen van een PGS-richtlijn. De initiatiefnemer moet zelf – in samenspraak met het bevoegd gezag dat de vergunning verleent – bepalen welke erkende maatregelen hij op grond van een PGS-richtlijn moet treffen. Daarbij kan worden gekozen voor toepassing van een erkende maatregel uit een PGS-richtlijn of voor een gelijkwaardige maatregel die aan het doelvoorschrift voldoet.
Uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat het treffen van gelijkwaardige maatregelen breed is toegestaan (ook als het gaat om richtlijnen op grond van de PGS). In de PGS Nieuwe Stijl zijn de maatregelen en het doel van die maatregelen duidelijker geformuleerd (zie paragraaf 1). Daarnaast werd in de PGS Nieuwe Stijl een hoofdstuk over gelijkwaardigheid opgenomen. Daarin staat waaraan alternatieve maatregelen moeten voldoen om als gelijkwaardig te worden beschouwd. Verder is binnen de PGS een handreiking gepubliceerd voor het beoordelen van gelijkwaardigheid van de PGS-maatregelen. [10] Deze handreiking helpt zowel de bevoegde gezagen als bedrijven om gelijkwaardigheid van alternatieve maatregelen te kunnen onderbouwen voor bestaande en nieuwe situaties.
Samengevat: onder de Omgevingswet is het eenvoudiger geworden om maatwerk te leveren, omdat waar mogelijk wordt gewerkt met doelvoorschriften. Als een bedrijf een gelijkwaardige maatregel wil treffen, dan is het uitgangspunt dat dit ruim is toegestaan. Wel moet de initiatiefnemer in beginsel aan het bevoegd gezag toestemming vragen. [11] Het bevoegd gezag kan hierbij, bijvoorbeeld bij de beoordeling van de gelijkwaardigheid in het kader van rampenbestrijding, advies vragen aan de Veiligheidsregio.
3.3 De omgang van het bevoegd gezag met de PGS-richtlijnen sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet
Anders dan de wet- en regelgeving en de teksten van de PGS-richtlijnen schetsen, gaat het bevoegd gezag in de praktijk terughoudend(er) om met gelijkwaardigheid. Uit de praktijk volgt dat bedrijven en hun adviseurs vooral voor uitdagingen staan bij de toepassing van het gelijkwaardigheidsprincipe.
De PGS Nieuwe Stijl gaat uit van een risicobenadering. Daardoor is de onderbouwing van de voorgeschreven maatregelen duidelijker en wordt gestuurd op maatwerk. Het concept van maatwerk binnen de PGS-richtlijnen komt uitgebreid aan bod in verschillende documenten. Daarbij wordt in diverse richtlijnen expliciet aangegeven dat maatregelen proportioneel moeten zijn aan de risico’s.
De combinatie van maatwerk en proportionaliteit betekent in de praktijk dat bedrijven hun veiligheidsmaatregelen kunnen afstemmen op hun specifieke situatie, zolang ze voldoen aan de beoogde veiligheidsdoelen en ze kunnen aantonen dat de alternatieve maatregelen even effectief of beter zijn. Dit geeft bedrijven de flexibiliteit om praktische oplossingen te implementeren zonder onnodige maatregelen op te leggen.
De term ‘gelijkwaardigheid’ wordt vaak besproken in relatie tot de Omgevingswet, waarbij het bevoegd gezag de gelijkwaardigheid van alternatieve maatregelen toetst. Het doel ervan is om een balans te vinden tussen veiligheid en praktische toepasbaarheid.
Vooral waar het gaat om proportionaliteit, flexibiliteit en daarmee maatwerk, kunnen er voor bedrijven die daarop een beroep willen doen op juridisch en technisch vlak de nodige belemmeringen en ‘beren op de weg’ zijn. Dit heeft deels te maken met het feit dat we in Europa gewend zijn aan zogenaamde ‘prescriptive based’ regelgeving. In enkele PGS-richtlijnen – zoals PGS 15 en 29 – zijn de gebruikte technische standaarden voor veiligheid ontleend aan Amerikaanse (NFPA) ‘risk based’ richtlijnen.
In de huidige PGS-richtlijnen is de risicobeoordeling al verwerkt. Deze beoordeling is echter gedaan door de opstellers van de richtlijnen, zonder kennis van de specifieke situatie waarop de richtlijnen moeten worden toegepast. Hierdoor zijn de PGS-richtlijnen onvoldoende toegespitst en worden in generieke gevallen soms onnodig hoge eisen gesteld. Eisen die in specifieke situaties niet nodig blijken, waardoor bedrijven ten onrechte worden aangezet tot het treffen van vergaande maatregelen die niet of nauwelijks bijdragen aan een verbetering van de veiligheid.
Riskonet pleit er daarom voor dat bij het opstellen van de PGS-richtlijnen die betrekking hebben op opslag, hier meer rekening mee wordt gehouden. Daarnaast zijn enkele recent gepubliceerde PGS-richtlijnen dusdanig gedetailleerd dat een eventuele risicobeoordeling in het kader van gelijkwaardigheid geen toegevoegde waarde (meer) heeft. Er wordt niet veel ruimte meer geboden voor alternatieve maatregelen omdat al tot in detail is omschreven:
- hoe de opslagvoorziening uitgevoerd moet zijn;
- welke voorzieningen aanwezig moeten zijn;
- op welke type opslag dit van toepassing is.
Ook lijken de bevoegde gezagen moeite te hebben om van deze maatregelen af te wijken. De richtlijnen worden in de praktijk eerder gezien als eisen dan als handreikingen. Hierdoor wordt het gebruik van PGS-richtlijnen te rigide en worden veiligheidsnormen zodanig strikt dat de uitvoering van bepaalde activiteiten steeds moeilijker of zelfs onmogelijk wordt. Volgens Riskonet staat dit op gespannen voet met het uitgangspunt van de Omgevingswet, waarin juist ruimte wordt geboden voor lokaal maatwerk. Bovendien verschuift op deze manier de verantwoordelijkheid voor het bepalen van de mate van veiligheid en bijbehorende maatregelen van het bevoegd gezag naar de opstellers van de PGS-richtlijnen. Dit lijkt Riskonet een ongewenste ontwikkeling.
4. Praktische uitvoerbaarheid van de PGS-richtlijnen in het algemeen
Er is, in het licht van het voorgaande, een brede en soms scherpe dialoog gaande over de uitvoerbaarheid van de PGS-richtlijnen in de praktijk. Dat ligt volgens Ron de Bruijn, partner bij Riskonet, niet alleen aan de vele partijen die betrokken zijn bij deze wet- en regelgeving en de opstelling van de PGS-richtlijnen: “Geen enkel bedrijf is hetzelfde. Dat zou geen probleem mogen zijn omdat het merendeel van de zeventien PGS-richtlijnen ruimte biedt voor maatwerk. Echter, de recent uitgegeven PGS-richtlijn PGS 37-2 vormt hierop een uitzondering, omdat de ene maatregel op de andere is gestapeld. In combinatie met de snelle introductie van de nieuwe batterijtechnologie blijkt deze PGS-richtlijn daardoor in de praktijk niet of nauwelijks uitvoerbaar te zijn.”
Geen probleem, zou je zo maar kunnen denken. Het merendeel van de PGS-richtlijnen is dus prima uitvoerbaar? “In theorie wel”, stelt Ron de Bruijn. “Dan moet het besef van risico’s wel min of meer hetzelfde zijn bij alle betrokken partijen, zoals de bedrijven, bevoegd gezagen en de verzekeraars. Iedereen – het bedrijf voorop – wil risico’s zoveel mogelijk beperken; daarover bestaat nauwelijks discussie. We zien echter vaak dat een of meerdere partijen menen dat risico’s volledig moeten worden uitgesloten. Daarbij wordt star naar de PGS-richtlijnen verwezen en worden niet zelden voorbeelden aangehaald die geen relevantie hebben voor het betreffende vraagstuk. Risico’s volledig uitsluiten is niet mogelijk. Hoe verstrekkend de maatregelen die je met elkaar afspreekt ook zijn, er zal altijd een restrisico overblijven. Daarnaast moet ook goed gekeken worden naar de veiligheidswinst die wordt behaald met het toepassen van nieuwe en/of aangescherpte maatregelen uit de PGS-richtlijnen. Ook met het oog op duurzaamheid. Immers kan de vraag worden gesteld of de bestaande situatie bij een bedrijf echt veiliger wordt als bijvoorbeeld het veiligheidsrisico slechts wordt verlaagd van 1,0 % naar 0,1 % door het toepassen van een nieuwe norm. Zeker wanneer de (milieu)kosten daarbij zwaar wegen. Een treffend voorbeeld hiervan betreft een logistiek bedrijf dat zich richt op consumentenproducten. Het bedrijf is genoodzaakt om bepaalde soorten gevaarlijke stoffen op een externe locatie op te slaan. Om deze stoffen vervolgens samen met andere producten bij klanten te kunnen afleveren, zijn aanzienlijke extra vervoersbewegingen vereist.”
Niet altijd consensus tussen betrokken partijen
Willem van Oppen, adviseur Keurmerken bij het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (het CCV), ziet ook dat er niet altijd consensus is tussen de betrokken partijen: “Als je goede adviesbureaus hebt en goede inspectie-instellingen die kunnen controleren of hetgeen in een uitgangspuntendocument staat ook daadwerkelijk is gerealiseerd, dan mag je verwachten dat er goede kennis en betrokkenheid is aan de kant van de bevoegde gezagen. Wij weten echter niet precies of dat ook altijd zo is. Het zou zo kunnen zijn dat door een gevoel van gebrek aan kennis een bepaalde mate van onzekerheid ontstaat aan die kant van de tafel, waardoor wantrouwen de kop op kan steken. Het politieke klimaat in ons land is ook niet altijd vriendelijk voor de uitvoerders. Als er iets misgaat, worden die uitvoerders erop afgerekend, terwijl de politiek de uitvoerders niet de tools heeft gegeven om te zorgen dat ze voldoende invloed konden uitoefenen. Het gaat dus niet alleen om wet- en regelgeving, maar ook om een bestuurskundige discussie.”
Discussies met het bevoegd gezag zijn volgens Ron de Bruijn regelmatig zinvol: “Plannen en ontwerpen worden er soms beter van.” Maar er spelen ook vraagstukken waarbij de betrokkenen elkaar in de haren vliegen. “We ondersteunen bijvoorbeeld een bedrijf dat al jaren is gevestigd op dezelfde plek, in dezelfde gebouwen. Het bedrijf handelt volledig binnen de kaders van wet- en regelgeving. In het verleden is altijd vergund en er is keurig elke vijf jaar getoetst op en gehandeld naar de BBT. Destijds is in overleg een maatwerkoplossing gekozen, tot ieders tevredenheid. Nu is onze opdrachtgever verrast door een bevoegd gezag dat stelt dat de opstallen moeten worden gesloopt om te voldoen aan de bouwkundige voorschriften van de PGS. Het betreffende bevoegd gezag lijkt niet bereid om het gesprek aan te gaan over de werkbare oplossingen die vanuit het bedrijf worden aangedragen. Dit is niet alleen buitenproportioneel, maar zorgt er ook voor dat bij het betreffende bedrijf serieus wordt overwogen om de vestiging te sluiten en de activiteiten naar het buitenland te verplaatsen. Dit strookt niet met de achterliggende bedoeling van de PGS, die er immers op toeziet dat risico’s worden beheerst en negatieve effecten voor mens en milieu worden beperkt, dan wel geminimaliseerd, met ruimte voor maatwerk. Een oplossing kan daarbij niet zijn dat het minimale risico wordt weggenomen door het bedrijf te sluiten of door maatregelen voor te stellen die praktisch niet uitvoerbaar zijn.”
Bestaande situaties
In de meeste nieuwe versies van de PGS-richtlijnen wordt onvoldoende rekening gehouden met bestaande situaties bij bedrijven. [12] Dit is een trendbreuk ten opzichte van de eerdere versies van de PGS-richtlijnen. De nieuwe en/of aangescherpte (bouwkundige) maatregelen en voorzieningen hebben vaak een implementatietermijn van bijvoorbeeld nul tot tien jaar, omdat het onredelijk kan zijn om bouwkundige maatregelen en voorzieningen onmiddellijk te treffen.
Ten onrechte wordt volledig voorbijgegaan aan het feit dat het onredelijk kan zijn om in bestaande situaties bouwkundige maatregelen en voorzieningen te treffen. In eerdere versies van de PGS 15 waren bijvoorbeeld geen implementatietermijnen opgenomen. In die versies werd het niet slechts onredelijk gevonden om onmiddellijk te voldoen aan de nieuwe en/of gewijzigde maatregelen, maar werd in zijn algemeenheid gesteld dat bestaande situaties niet per definitie hoeven te voldoen aan nieuwe en/of gewijzigde maatregelen. [13] In deze eerdere versies van PGS 15 werd dus (meer) rekening gehouden met de specifieke omstandigheden van het geval, met name voor bouwkundige voorzieningen. Financiële consequenties spelen daarbij ook een belangrijke rol. [14]
Wel is het van belang dat sprake is van een vergelijkbaar veiligheidsniveau. Uit de recente versie van de PGS 15:2025 volgt bijvoorbeeld niet dat wordt gekeken naar een vergelijkbaar veiligheidsniveau of in hoeverre bij een bestaand bedrijf (veel) veiligheidswinst wordt behaald bij het voldoen aan de nieuwe en/of gewijzigde maatregelen. Dat zou logisch zijn geweest. Nu komt die vraag mogelijk pas aan de orde in het kader van de beoordeling van gelijkwaardigheid, waar die afweging minder op haar plaats is.
5. De noodzaak voor maatwerk
Volgens de risk consultants van Riskonet draait de uitvoerbaarheid van de PGS-richtlijnen om vertrouwen. “We moeten het zo organiseren dat alle betrokken partijen elkaar kunnen vertrouwen om samen tot een goed veiligheidsniveau te komen”, stelt Ron de Bruijn.
Wat kan het bedrijfsleven doen?
Bedrijven kunnen zelf veel doen om de dialoog over hun maatregelen in het kader van de PGS-richtlijnen op orde te krijgen. Tom de Nooij, partner van Riskonet, is daar duidelijk over: “Zorg dat je het veiligheidsdossier op orde hebt en weet wat je met de overheid hebt afgesproken. Belangrijk is dat je het veiligheidsdossier onderdeel maakt van de bedrijfsvoering. Dat is haalbaar als je in eigen gelederen beschikt over een veiligheidskundige of een risk manager, of dat je deze expertise inhuurt bij een gerenommeerde partij. In de interactie met het bevoegd gezag is het cruciaal dat je weet welke afspraken er zijn gemaakt en dat dit goed is vastgelegd. Gedraag je in je eigen bedrijf eens alsof je bij het bevoegd gezag werkt. Is de veiligheid acceptabel? Zijn de verbeterpunten in kaart gebracht en zijn inspecties en onderhoud tijdig uitgevoerd en gedocumenteerd? Wie dat helder heeft, komt goed voorbereid aan tafel.”
Wat kunnen bevoegde gezagen doen?
“Probeer met de toetsingen die je doet de partijen eruit te filteren die al dan niet moedwillig niet aan de wet- en regelgeving voldoen, en handhaaf daarop”, stelt Willem van Oppen. “Een professionele inspecteur van bijvoorbeeld de Omgevingsdienst kan op basis van ervaring snel beoordelen hoe een bedrijf omgaat met veiligheid en met de eigen verantwoordelijkheid die het management heeft. Dat geldt ook voor de beoordeling van de mate waarin men zich aan de gemaakte afspraken houdt. Door zo’n risico-inschatting efficiënt te maken, kan de controlerende instantie zich veel meer richten op juist die bedrijven die de veiligheid te licht opvatten. Ook is het belangrijk dat met bedrijven het gesprek wordt aangegaan over de eventuele veiligheidswinst die behaald zou kunnen worden (bij bestaande situaties) bij het toepassen van (de nieuwe versie van) de PGS-richtlijnen. Hiermee wordt voorkomen dat de betrokken partijen in het proces al snel tegenover elkaar komen te staan”. Hij stelt verder: “Daarnaast heeft het bevoegd gezag een comfortabele uitgangspositie omdat de bewijslast immers bij de gebruiker van de PGS-richtlijnen ligt. De bedrijven en het management daarvan zijn dus zelf verantwoordelijk voor werkbare oplossingen binnen de PGS-regelgeving én hebben alle belang bij een goede werkrelatie met het bevoegd gezag. Alleen al dat gegeven zou het bevoegd gezag meer vertrouwen moeten geven.”
Ron de Bruijn vult hierop nog aan: “Verder blijkt uit de praktijk dat het lastig is voor bevoegde gezagen om te beoordelen of sprake is van een gelijkwaardige situatie als een bedrijf zich op gelijkwaardigheid beroept met betrekking tot bijvoorbeeld een PGS-voorschrift. De bevoegde gezagen lijken gelijkwaardigheid niet te durven toestaan. Mogelijk komt dit door een gebrek aan specialistische kennis bij het bevoegd gezag. Vermoedelijk zijn overheden ook enigszins terughoudend omdat zij anders verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de gemaakte afweging en zich daarvoor niet kunnen beroepen op de PGS-richtlijnen indien zich achteraf incidenten voordoen. Zij schrijven daarom liever de maatregelen uit de PGS-richtlijnen voor dan in te stemmen met een gelijkwaardige oplossing.”
Mogelijk zou het instellen van een landelijke board Gelijkwaardigheid een oplossing zijn om beroepen op gelijkwaardigheid door bedrijven te kunnen beoordelen. Deze board zou kunnen bestaan uit specialisten van de verschillende bevoegde gezagen en specialisten uit de praktijk. Hierdoor zou het makkelijker worden om gelijkwaardige situaties te beoordelen, omdat de leden van de board beter in staat zijn om hierover een weloverwogen oordeel te vormen.
Wat kunnen de opstellers van de PGS-richtlijnen doen?
De consultants van Riskonet stellen dat er bij het opstellen en periodiek aanpassen van de PGS-richtlijnen – in reactie op actuele ontwikkelingen en de behoefte aan flexibiliteit in het veld – meer gebruik kan worden gemaakt van de expertise van bedrijven, onderzoeksbureaus en de adviessector. De PGS-teams die verantwoordelijk zijn voor het opstellen en/of actualiseren van PGS-richtlijnen bevatten nu vaak (te) weinig leden uit de praktijk. Ook zou de deskundigheid van specialisten tijdens dit proces vaker kunnen worden geraadpleegd.
Het is voor Riskonet duidelijk dat bij het opstellen van nieuwe versies van de PGS-richtlijnen moet worden gekeken naar de Best Beschikbare Technieken (BBT). Echter hebben de consultants ernstige bedenkingen bij het feit dat bij nieuwe en/of gewijzigde maatregelen nauwelijks rekening wordt gehouden met bestaande situaties (zie paragraaf 4). De nieuwe en/of gewijzigde bouwkundige maatregelen en voorzieningen in sommige richtlijnen hebben een (te) grote impact op bestaande bedrijfssituaties. Daarnaast betreffen het forse maatregelen die zwaar ingrijpen op de rechtspositie van de betrokken bedrijven.
Het ligt wellicht meer op de weg van de rijksoverheid om een fundamenteel besluit te nemen over hoe met bestaande situaties moet worden omgegaan. Daarbij gaat het niet primair om goedkope oplossingen, maar om adequate voorzieningen in het kader van de veiligheid. Van bedrijven mag niet worden verwacht dat zij bestaande voorzieningen opeens vervangen of onnodig vergaande maatregelen realiseren met slechts een beperkte milieu- en veiligheidswinst. Daartussen moet een goede balans worden gevonden. Zo hebben sloop en herbouw immers op zichzelf een negatief effect op het milieu, waardoor van balans geen sprake is.
Het toepassen van gelijkwaardige oplossingen biedt kansen om de gewenste balans wel te bereiken. Maar dit vergt wel de bereidheid van alle betrokken partijen. Duidelijkheid op rijksniveau, bijvoorbeeld door instructieregels, zou ondersteunend kunnen zijn. Beide passen binnen de doelstellingen van de nieuwe Omgevingswet.
Wat kan de adviessector doen?
“Onze sector moet de hand in eigen boezem steken”, stelt Ron de Bruijn. “Het moet afgelopen zijn met adviseurs die zoeken naar mazen in de wet en uitsluitend sturen op de goedkoopst mogelijke oplossingen. We hebben daar als sector zelf een verantwoordelijkheid in, maar ook de bevoegde gezagen kunnen bijdragen aan een kritische benadering van de adviessector. Met het team van Riskonet leveren we actieve bijdragen aan initiatieven die gericht zijn op certificering van zowel adviseurs als de documenten die zij opstellen, onder meer via het CCV. Als zulke certificeringen er komen, zal dat leiden tot zelfreinigend vermogen van de sector en hopelijk ook tot meer vertrouwen bij de bevoegde gezagen.”
De toegevoegde waarde van een certificerende organisatie
Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) is een expertisecentrum dat veiligheidsbeleid vertaalt naar de praktijk en andersom. Deze alom gerespecteerde organisatie kan mogelijk een rol spelen in de certificering van zowel opstellers van plannen binnen de PGS-richtlijnen als van de plannen zelf. We spreken hierover met Willem van Oppen, adviseur Keurmerken bij het CCV.
“We hebben bij het CCV een Certificatieschema Uitgangspuntendocumenten (UPD), gericht op brandbeveiliging”, licht Willem van Oppen toe. “Op dit moment op twee niveaus. Allereerst het IPB, dat over integrale brandveiligheid gaat, en op de tweede plaats over de specificaties. Als uit zo’n IPB blijkt dat er een installatie nodig is, moet een specificatie (UPD) worden opgesteld waarin wordt vastgelegd waaraan die installatie moet voldoen. Het huidige schema stamt uit 2017 en blijkt in de praktijk niet optimaal. Het heeft te weinig draagvlak bij toezichthoudende instanties zoals het bevoegd gezag en verzekeraars. Daarom werkt het CCV nu aan een nieuwe versie, die beter gaat aansluiten op wat de markt nu nodig heeft. We doen dat samen met adviesbureaus die dergelijke UPD’s maken en het Verbond van Verzekeraars.
Als we adviesbureaus willen beoordelen op kwaliteit, moeten we de kwaliteit van hun uitgangspuntendocumenten kunnen toetsen, maar die kwaliteit valt of staat met de competenties van degene die dat UPD opmaakt.
Daarom zijn we gestart met het beschrijven van de benodigde competenties — te beginnen met UPD-opstellers voor sprinklersystemen, het meest complexe systeem. Als we dát kunnen certificeren, kunnen we dat ook voor andere typen beveiligingsinstallaties. Het doel is om vakbekwaamheid structureel te borgen. Als een gecertificeerde opsteller een UPD samenstelt, mag je ervan uitgaan dat dit betrouwbaar is. Dat biedt een basis voor vertrouwen, ook bij verzekeraars en toezichthouders. We moeten duidelijker de meerwaarde van certificering communiceren, waaronder de integriteit van de opsteller en de transparantie wanneer men afwijkt van de norm en waarom.”
Elke regelgeving vraagt om maatwerk. “De Omgevingswet biedt daar nu juist de instrumenten voor”, legt Willem van Oppen uit. “Bijvoorbeeld ook bij het Besluit bouwwerken leefomgeving , waarin je een gelijkwaardige oplossing kunt bedenken. In de hoek van gevaarlijke stoffen wil je hiermee mogelijk strenger omgaan, vooral omdat het gaat om grotere en complexere veiligheidsrisico’s. De risico’s zijn nu eenmaal van een andere omvang dan bij de algemene bouwregelgeving.
Wij hopen dat we het met de kwaliteit van UPD’s zover kunnen krijgen dat bevoegde gezagen en verzekeraars daar goed vertrouwen in hebben. Daarvoor is het belangrijk dat zij het onderscheid kunnen maken tussen gecertificeerde en niet-gecertificeerde UPD-opstellers. Als je een installatie met certificaat hebt van een gecertificeerde UPD-opsteller, dan mag je ervan uitgaan dat alles in orde is. Als slot op de deur is er bij bijzondere risico’s, of bij gelijkwaardige oplossingen in het kader van het Besluit bouwwerken leefomgeving, altijd nog de noodzaak om een externe inspectie-instelling te laten meekijken.”
Uiteindelijk draait het volgens Willem van Oppen om het volgende: “Het gehele traject, van het opstellen van een UPD, het bouwen van een beveiligingssysteem door een gecertificeerde installateur tot en met de controle en certificering door een geaccrediteerde inspectie-instelling, zou voldoende vertrouwen moeten geven dat er iets goeds is bedacht en gebouwd. Dat geldt ook wanneer er sprake is van een gelijkwaardige of maatwerkoplossing.”
Het CCV onderzoekt de mogelijkheid om een inspectieschema te ontwikkelen dat het gehele bedrijf in kaart brengt, met aandacht voor bouwregelgeving en arbeidsomstandigheden. Voor ondernemers zou dit geïntegreerd kunnen worden, inclusief de milieuregelgeving die bij vraagstukken rond PGS een belangrijke rol speelt.
Hiernaast kan het CCV een rol spelen in het faciliteren van gesprekken over complexe kwesties.
De positie van Nederland ten opzichte van omliggende landen
De indruk bestaat dat we in Nederland vooroplopen, maar zeker ook strikter zijn in het opleggen van richtlijnen aan bedrijven daar waar het de veilige opslag, het veilige gebruik en de bijbehorende activiteiten in relatie tot gevaarlijke stoffen betreft. Deze regels zijn op nationaal niveau ontwikkeld en zijn, met andere woorden, specifiek voor Nederland. In andere Europese landen wordt natuurlijk ook omgegaan met gevaarlijke stoffen. Hoe werkt de wet- en regelgeving daar? We vroegen het aan vier ervaren risk consultants:
Polen
Leszek Golachowski van Riskonet bevestigt dat Poolse bedrijven worstelen met de regelgeving rond gevaarlijke stoffen. Opslag valt onder drie overlappende voorschriften: het ADR, de Poolse brandveiligheid en de NFPA/FM-normen. Bedrijven hebben moeite om aan alle eisen te voldoen, terwijl niet-naleving vaak niet wordt opgemerkt. De uitdaging ligt in onvoldoende bewustzijn van de geldende wet- en regelgeving.
Spanje
Eduardo González Valdizán van Oryzont meldt dat Spanje naast internationale regels ook lokale wetgeving kent. De MIE APQ-richtlijnen omvatten tien aandachtsgebieden. De eisen zijn stevig, maar goed afgestemd op de internationale regelgeving, waardoor grote bedrijven soms ook internationale standaarden toepassen. Discussies tussen partijen over de toepassing van de regels zijn er zelden.
Duitsland
Roshan Porcheron van Springe legt uit dat voor industriële objecten een ‘Brandschutzkonzept’ vereist is. Dit document vertaalt de lokale bouwregelgeving (Industriebau Richtlinie) naar de praktijk en benoemt ook opslagrisico’s. Gevaarlijke stoffen worden daarbij op een vergelijkbare manier behandeld als ‘gewone’ stoffen. Het document wordt opgesteld door een gecertificeerde Brandschutzgutachter en wordt meestal zonder veel opmerkingen goedgekeurd, maar controles zijn beperkt. En voor bijvoorbeeld batterijopslag zijn er nog geen specifieke regels.
België
Philipe Leclercq van Firisk stelt dat de PGS-problematiek in België niet speelt. De omgang met gevaarlijke stoffen is opgenomen in de Codex en het ARAB. Werkgevers zijn verplicht om een risicoanalyse uit te voeren en gepaste maatregelen te nemen. De brandweer adviseert over uitbatingsvergunningen, terwijl bijlagen bij het Koninklijk Besluit van toepassing zijn op zowel nieuwe gebouwen als bestaande situaties bij vergunningverlening.
Afsluiting
Zowel op technisch als juridisch gebied vormen de PGS-richtlijnen Nieuwe Stijl een aanzienlijke uitdaging. Echter, wanneer deze richtlijnen op de juiste wijze worden toegepast, bieden zij een uitstekende gelegenheid om aanzienlijke vooruitgang te boeken op het gebied van veiligheid. Veiligheidsmaatregelen dienen naadloos aan te sluiten op de risico’s die zij moeten mitigeren.
De invoering van de nieuwe Omgevingswet, die in combinatie met de PGS-richtlijnen gericht is op maatwerk, vereist gedegen inhoudelijke kennis van alle betrokken partijen. Zowel bedrijven als de overheid dienen open te staan voor de intenties van de PGS en moeten samenwerken om, op basis van kennis, de gewenste veilige situatie te realiseren.
De praktijk leert echter dat de ene partij zich soms dogmatisch vasthoudt aan de letter van de richtlijn, terwijl de andere de risico’s juist bagatelliseert.
Kennis, maar ook onderling vertrouwen, zijn dus essentieel; zowel bij de risico creërende partij als bij de handhavende instantie. Gezien de machtsverhoudingen heeft de laatste hierin een belangrijke verantwoordelijkheid. Onvoldoende kennis kan er enerzijds toe leiden dat complexe en vaak grotere risico’s niet worden onderkend, terwijl anderzijds eenvoudiger en gemakkelijker te begrijpen, maar vaak kleinere risico’s worden overschat.
Dit laatste kan resulteren in onrealistische eisen die niet proportioneel zijn, aanzienlijke investeringen vereisen, maar tegelijkertijd niet bijdragen aan het verbeteren van de veiligheidssituatie.
Voor bedrijven die moeten voldoen aan de nieuwe PGS-richtlijnen is het van belang om de gekozen oplossingen goed en begrijpelijk te onderbouwen en hierover in overleg te treden met de bevoegde autoriteiten. Deze autoriteiten moeten op hun beurt openstaan voor maatwerkoplossingen en mogen niet de vrees hebben dat zij verantwoordelijk worden gehouden in het geval van een ongunstige uitkomst. Risico’s zijn namelijk nooit volledig uit te sluiten, ongeacht de getroffen maatregelen.
Tevens is er al geruime tijd een trend gaande waarbij risico’s niet meer mogen bestaan en er wordt getracht om elk risico uit te sluiten. Deze benadering is onhaalbaar en kan leiden tot onterechte en onwenselijke druk op het vestigingsklimaat voor bedrijven. Laten we met elkaar zorgen dat dit niet de standaard wordt – en dat we veiligheid en uitvoerbaarheid in balans houden.
Waar bent u nu mee geholpen?
Heeft u vragen over hoe u binnen uw bedrijf moet omgaan met de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen? Of bent u betrokken bij discussies met bevoegde gezagen? Neem dan gerust (en geheel vrijblijvend) contact op met Ron de Bruijn. We helpen u graag verder.
+31 (0)6 225 212 55
Disclaimer
Deze publicatie is een uitgave van Riskonet. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door print-outs, kopieën, of op welke manier dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Riskonet.
Disclaimer
Dit is een publicatie van Riskonet. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, druk, of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Riskonet.
Het is uitdrukkelijk verboden om deze publicatie, geheel of gedeeltelijk, te gebruiken voor het trainen van kunstmatige intelligentiesystemen, machine learning-modellen, of andere geautomatiseerde toepassingen zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Riskonet.
Bronnen
[1] ‘PGS Nieuwe Stijl verder toegelicht’, publicatiereeksgevaarlijkestoffen.nl.
[2] ‘PGS Nieuwe Stijl verder toegelicht’, publicatiereeksgevaarlijkestoffen.nl.
[3] ‘PGS Nieuwe Stijl verder toegelicht’, publicatiereeksgevaarlijkestoffen.nl.
[4] ‘Over PGS’, publicatiereeksgevaarlijkestoffen.nl.
[5] ‘Over PGS’, publicatiereeksgevaarlijkestoffen.nl.
[6] Artikel 1:2 lid 1 Awb.
[7] Zie artikel 8:69a Awb; en ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS2020:2706.
[8] Artikel 4.7 Omgevingswet.
[9] D. Arentsen e.a., ‘Basisboek Chemische Veiligheid’, Den Haag: Sdu Uitgevers 2018, p. 126.
[10] PGS, ‘Handreiking Beoordeling gelijkwaardigheid PGS-maatregelen Proces voor de beoordeling van de gelijkwaardigheid van PGS-maatregelen in het kader van PGS Nieuwe Stijl’, februari 2024.
[11] Zie artikel 4.7 Omgevingswet. Soms is voorafgaande toestemming niet noodzakelijk voor een gelijkwaardige maatregel. Wel kan dan onder omstandigheden een meldplicht gelden.
[12] Een uitzondering hierop is bijvoorbeeld de PGS 12:2024 waarin de PGS Nieuw Stijl niet van toepassing is verklaard op bestaande ammoniakopslaginstallaties en voor ammoniakopslaginstallaties van warme ammoniak volgens Bijlage H van de PGS 12:2024.
[13] Zie bijvoorbeeld PGS15:2005, par. 1.3; Zie ook A.J.W. van Veldhuizen en S.W. Adelaar, ‘Compact Afval, editie 2021-2022’, Den Haag: Sdu Uitgevers 2021, p. 188-189.
[14] Zie bijvoorbeeld ‘Mag nieuwe norm of richtlijn meteen gebruikt worden bij Activiteitenbesluit en vergunningverlening?’, infomil.nl.
